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環(huán)衛(wèi)項目市場化的初步探索與實踐
近年來,，垃圾分類在全國開展的如火如荼，成為公眾茶余飯后熱議的話題,。同時,，隨著環(huán)衛(wèi)一體化的推進(jìn)，環(huán)衛(wèi)項目也從垃圾后端處理逐漸向垃圾分類收運(yùn),、道路清掃保潔等前端延伸,。本文將對環(huán)衛(wèi)項目市場化進(jìn)程中的關(guān)鍵問題和實踐經(jīng)驗進(jìn)行討論。
環(huán)衛(wèi)是什么,？什么是環(huán)衛(wèi)項目市場化,？
環(huán)衛(wèi)是環(huán)境衛(wèi)生的簡稱。1997年2月建設(shè)部發(fā)布的《城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中,，將環(huán)境衛(wèi)生管理內(nèi)容分為道路清掃和保潔,，生活垃圾收集、運(yùn)輸和處理,，糞便收集,、運(yùn)輸和處理，主要公共場所環(huán)境衛(wèi)生四個部分,。2006年1月建設(shè)部發(fā)布的《中國城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生體系建設(shè)》中,，城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生體系是為有效治理城鄉(xiāng)生活廢棄物、為人民群眾創(chuàng)造清潔,、優(yōu)美的生活和工作環(huán)境而進(jìn)行的有關(guān)生活廢棄物的清掃,、保潔,、收集、運(yùn)輸,、處理,、處置、綜合利用和社會管理等活動的總稱,。
環(huán)衛(wèi)項目市場化可以理解為將環(huán)衛(wèi)服務(wù)的供給由政府主管單位轉(zhuǎn)移給社會力量,，最終達(dá)到提升環(huán)衛(wèi)服務(wù)效率和質(zhì)量的目的。
環(huán)衛(wèi)項目市場化的必要性
1.服務(wù)成本高,，財政資金緊缺
政府主管部門在財政資金有限的情況下,，很難滿足公眾不斷提高的對環(huán)境衛(wèi)生的需求。為了追求社會效益最大化,，政府方不得不投入大量財力,、物力和人力，財政壓力日漸增加,。引入社會力量進(jìn)入環(huán)衛(wèi)行業(yè)是解決這一問題的有效途徑,。
2.競爭機(jī)制弱，服務(wù)質(zhì)量參差不齊
傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)行業(yè)的公共服務(wù)具有天然的壟斷性,，由于缺乏競爭,，供給服務(wù)的一方改善服務(wù)質(zhì)量的動力不足。通過環(huán)衛(wèi)項目市場化,，引入競爭機(jī)制,，在市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的調(diào)節(jié)下，受服務(wù)群體可以在同等條件下享受到更高質(zhì)量的服務(wù),。
3.管理機(jī)制亂,，權(quán)責(zé)不清
環(huán)衛(wèi)管理當(dāng)前存在作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不一，職責(zé)不清等現(xiàn)象,。在環(huán)衛(wèi)項目市場化的過程中,，政府決策與執(zhí)行職能相互分離，這種獨立性可以使政府和市場發(fā)揮各自的優(yōu)勢,，轉(zhuǎn)變政府職能,，激發(fā)市場活力。
環(huán)衛(wèi)項目市場化的可行性
1.環(huán)衛(wèi)項目市場化配套政策加速推進(jìn)
十八大政府工作報告中明確了我國服務(wù)型政府的定位,，自此公共服務(wù)市場化改革全面開啟。隨后出臺的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》,、《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》等文件,，進(jìn)一步為公共服務(wù)市場化提供政策支持。
2.環(huán)衛(wèi)項目市場化前景廣闊
根據(jù)住建部發(fā)布的《2017年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》,，截至2017年底,，全國城市道路清掃保潔面積為842,048萬平方米,，生活垃圾清運(yùn)量為21,521萬噸，公共廁所數(shù)量為136,084座,?？h城道路清掃保潔面積為247,581萬平方米，生活垃圾清運(yùn)量為6,747萬噸,，公共廁所數(shù)量為45,808座,。
按照城市道路清掃保潔10元/㎡，縣城道路清掃保潔5元/㎡,，城市垃圾清運(yùn)75元/噸,，縣城垃圾清運(yùn)35元/噸，城市公廁管理10萬/座/年,，縣城公廁管理5萬/座/年的標(biāo)準(zhǔn),，計算得到2017年我國環(huán)衛(wèi)市場空間約為1310億元。據(jù)此口徑按年平均6%的增長率保守估計,，預(yù)計到2020年環(huán)衛(wèi)空間可達(dá)1560億元（見下圖）,，巨大的市場潛力為環(huán)衛(wèi)行業(yè)的市場化提供了現(xiàn)實可行性。
3.社會資本進(jìn)入意愿較強(qiáng)
隨著民眾對環(huán)境衛(wèi)生要求的提升,，很多企業(yè)也看到了環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化廣闊的前景和商業(yè)利益,。政府有意愿引入社會力量，社會資本也有意愿進(jìn)入環(huán)衛(wèi)市場,，政企合作的結(jié)果將是雙贏,。
環(huán)衛(wèi)項目市場化模式和實踐
1.政府購買服務(wù)
環(huán)衛(wèi)項目本質(zhì)上屬于勞動密集型，這種特點決定了與政府購買服務(wù)模式的適配性,。2013年《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》發(fā)布,，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度,。自此,，通過政府購買服務(wù)方式，各地環(huán)衛(wèi)項目市場化力度明顯加強(qiáng),。
2.PPP模式
2014年起,，國家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP模式，目前各地環(huán)衛(wèi)PPP項目數(shù)量明顯增多,。與傳統(tǒng)的政府購買服務(wù)相比,，PPP項目具有投資規(guī)模較大、合作期限較長,、付費與績效考核掛鉤等特點：
（1）投資額明顯提高,。與政府購買服務(wù)不同的是，環(huán)衛(wèi)PPP項目大多包含建設(shè)內(nèi)容，環(huán)衛(wèi)PPP項目的投資額明顯提高,。
（2）合作期限長,。政府購買服務(wù)模式下的環(huán)衛(wèi)市場化項目，合作年限多為3年或5年,，而環(huán)衛(wèi)PPP項目均在10年以上（含10年）,。這種長期的合作關(guān)系要求政府更為謹(jǐn)慎選擇合適的社會資本。
（3）強(qiáng)調(diào)績效付費,，且多為按年度付費,。環(huán)衛(wèi)PPP項目更加突出績效考核的重要性，必須嚴(yán)格遵從財政部有關(guān)可用性付費和績效付費的要求,。
3.環(huán)衛(wèi)項目市場化的實踐經(jīng)驗
環(huán)衛(wèi)市場化項目在實踐中已有不少案例,，大岳在此領(lǐng)域也積累了不少經(jīng)驗，近期實施的部分項目包括武威市環(huán)衛(wèi)一體化及靜脈產(chǎn)業(yè)園PPP項目,、沈陽市大東區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)PPP項目,、天津市東麗無瑕街道環(huán)衛(wèi)一體化項目等。
4.重點問題關(guān)注
（1） 環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場指導(dǎo)價的制定
在項目實施過程中,，我們發(fā)現(xiàn)部分政府部門對環(huán)衛(wèi)作業(yè)價格的調(diào)控不合理,。有的片面追求降低財政支出，選擇最低價中標(biāo),，這可能導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)工人待遇低,，項目質(zhì)量差等不良后果。對于這種情況,，咨詢機(jī)構(gòu)更應(yīng)該發(fā)揮自己的專業(yè)能力,，合理測算環(huán)衛(wèi)作業(yè)各環(huán)節(jié)的成本價，制定科學(xué)的招標(biāo)控制價,，為政府部門的決策提供合理化建議,。
（2） 原有環(huán)衛(wèi)工人的安置
在環(huán)衛(wèi)市場化項目中，原有的環(huán)衛(wèi)工人一些是勞動合同關(guān)系,，另一些則具有事業(yè)編制身份,，如何妥善的安置人員是保證項目順利推進(jìn)的關(guān)鍵之一。在設(shè)計環(huán)衛(wèi)項目市場化方案時,，必須因地制宜,、因時制宜，充分考慮政府,、企業(yè)和員工的利益,，保證人員的平穩(wěn)過渡。
（3） 環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)的處置和接收
環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)的所有權(quán)歸屬于政府相關(guān)部門,，一般來說,，可以通過轉(zhuǎn)讓和租賃的方式盤活這些資產(chǎn)。轉(zhuǎn)讓能夠?qū)崿F(xiàn)政府資金的迅速回籠,；租賃則可以在項目結(jié)束時使政府立即接管資產(chǎn),，確保環(huán)衛(wèi)服務(wù)的可連續(xù)性。如果采用轉(zhuǎn)讓的方式,，在方案設(shè)計過程中也應(yīng)建立接管資產(chǎn)的應(yīng)急機(jī)制,。
總而言之，環(huán)衛(wèi)項目市場化不僅能帶來環(huán)境衛(wèi)生水平的提升,，它更是優(yōu)化政府職能,、提高公共服務(wù)效率、構(gòu)建和諧社會的一種重要途徑,。在市場環(huán)境逐漸成熟的過程中,，市場化改革的優(yōu)勢將逐漸凸顯，面臨的問題和困難也不容小覷,，政府,、社會資本、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)等參與各方應(yīng)充分吸收已有項目的經(jīng)驗,，創(chuàng)造性地解決實踐中遇到的新問題,，保障環(huán)衛(wèi)項目市場化的規(guī)范有序推進(jìn)。