環(huán)衛(wèi)項目市場化的初步探索與實踐
近年來,，垃圾分類在全國開展的如火如荼,，成為公眾茶余飯后熱議的話題。同時,，隨著環(huán)衛(wèi)一體化的推進，環(huán)衛(wèi)項目也從垃圾后端處理逐漸向垃圾分類收運,、道路清掃保潔等前端延伸,。本文將對環(huán)衛(wèi)項目市場化進程中的關鍵問題和實踐經(jīng)驗進行討論。
環(huán)衛(wèi)是什么,？什么是環(huán)衛(wèi)項目市場化,？
環(huán)衛(wèi)是環(huán)境衛(wèi)生的簡稱。1997年2月建設部發(fā)布的《城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標準》中，將環(huán)境衛(wèi)生管理內(nèi)容分為道路清掃和保潔,，生活垃圾收集,、運輸和處理，糞便收集,、運輸和處理,，主要公共場所環(huán)境衛(wèi)生四個部分。2006年1月建設部發(fā)布的《中國城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生體系建設》中,，城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生體系是為有效治理城鄉(xiāng)生活廢棄物,、為人民群眾創(chuàng)造清潔、優(yōu)美的生活和工作環(huán)境而進行的有關生活廢棄物的清掃,、保潔,、收集、運輸,、處理,、處置、綜合利用和社會管理等活動的總稱,。
環(huán)衛(wèi)項目市場化可以理解為將環(huán)衛(wèi)服務的供給由政府主管單位轉(zhuǎn)移給社會力量,，最終達到提升環(huán)衛(wèi)服務效率和質(zhì)量的目的。
環(huán)衛(wèi)項目市場化的必要性
1.服務成本高,，財政資金緊缺
政府主管部門在財政資金有限的情況下,，很難滿足公眾不斷提高的對環(huán)境衛(wèi)生的需求。為了追求社會效益最大化,，政府方不得不投入大量財力,、物力和人力，財政壓力日漸增加,。引入社會力量進入環(huán)衛(wèi)行業(yè)是解決這一問題的有效途徑,。
2.競爭機制弱，服務質(zhì)量參差不齊
傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)行業(yè)的公共服務具有天然的壟斷性,，由于缺乏競爭,，供給服務的一方改善服務質(zhì)量的動力不足。通過環(huán)衛(wèi)項目市場化,，引入競爭機制,，在市場經(jīng)濟規(guī)律的調(diào)節(jié)下，受服務群體可以在同等條件下享受到更高質(zhì)量的服務,。
3.管理機制亂,，權責不清
環(huán)衛(wèi)管理當前存在作業(yè)標準不一，職責不清等現(xiàn)象,。在環(huán)衛(wèi)項目市場化的過程中,，政府決策與執(zhí)行職能相互分離,，這種獨立性可以使政府和市場發(fā)揮各自的優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變政府職能,，激發(fā)市場活力,。
環(huán)衛(wèi)項目市場化的可行性
1.環(huán)衛(wèi)項目市場化配套政策加速推進
十八大政府工作報告中明確了我國服務型政府的定位，自此公共服務市場化改革全面開啟,。隨后出臺的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》,、《政府購買服務管理辦法（暫行）》等文件，進一步為公共服務市場化提供政策支持,。
2.環(huán)衛(wèi)項目市場化前景廣闊
根據(jù)住建部發(fā)布的《2017年城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》,，截至2017年底，全國城市道路清掃保潔面積為842,048萬平方米,，生活垃圾清運量為21,521萬噸,，公共廁所數(shù)量為136,084座?？h城道路清掃保潔面積為247,581萬平方米,，生活垃圾清運量為6,747萬噸，公共廁所數(shù)量為45,808座,。
按照城市道路清掃保潔10元/㎡,，縣城道路清掃保潔5元/㎡，城市垃圾清運75元/噸,，縣城垃圾清運35元/噸,，城市公廁管理10萬/座/年，縣城公廁管理5萬/座/年的標準,，計算得到2017年我國環(huán)衛(wèi)市場空間約為1310億元,。據(jù)此口徑按年平均6%的增長率保守估計，預計到2020年環(huán)衛(wèi)空間可達1560億元（見下圖）,，巨大的市場潛力為環(huán)衛(wèi)行業(yè)的市場化提供了現(xiàn)實可行性,。
3.社會資本進入意愿較強
隨著民眾對環(huán)境衛(wèi)生要求的提升，很多企業(yè)也看到了環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化廣闊的前景和商業(yè)利益,。政府有意愿引入社會力量,，社會資本也有意愿進入環(huán)衛(wèi)市場，政企合作的結(jié)果將是雙贏,。
環(huán)衛(wèi)項目市場化模式和實踐
1.政府購買服務
環(huán)衛(wèi)項目本質(zhì)上屬于勞動密集型,，這種特點決定了與政府購買服務模式的適配性。2013年《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》發(fā)布,，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量,，加大政府購買服務力度。自此,，通過政府購買服務方式,，各地環(huán)衛(wèi)項目市場化力度明顯加強。
2.PPP模式
2014年起,，國家在基礎設施和公共服務領域大力推廣PPP模式,，目前各地環(huán)衛(wèi)PPP項目數(shù)量明顯增多。與傳統(tǒng)的政府購買服務相比,，PPP項目具有投資規(guī)模較大,、合作期限較長、付費與績效考核掛鉤等特點：
（1）投資額明顯提高,。與政府購買服務不同的是,，環(huán)衛(wèi)PPP項目大多包含建設內(nèi)容，環(huán)衛(wèi)PPP項目的投資額明顯提高,。
（2）合作期限長,。政府購買服務模式下的環(huán)衛(wèi)市場化項目，合作年限多為3年或5年,，而環(huán)衛(wèi)PPP項目均在10年以上（含10年）,。這種長期的合作關系要求政府更為謹慎選擇合適的社會資本。
（3）強調(diào)績效付費,，且多為按年度付費,。環(huán)衛(wèi)PPP項目更加突出績效考核的重要性，必須嚴格遵從財政部有關可用性付費和績效付費的要求,。
3.環(huán)衛(wèi)項目市場化的實踐經(jīng)驗
環(huán)衛(wèi)市場化項目在實踐中已有不少案例,，大岳在此領域也積累了不少經(jīng)驗，近期實施的部分項目包括武威市環(huán)衛(wèi)一體化及靜脈產(chǎn)業(yè)園PPP項目,、沈陽市大東區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)PPP項目,、天津市東麗無瑕街道環(huán)衛(wèi)一體化項目等。
4.重點問題關注
（1） 環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場指導價的制定
在項目實施過程中,，我們發(fā)現(xiàn)部分政府部門對環(huán)衛(wèi)作業(yè)價格的調(diào)控不合理,。有的片面追求降低財政支出，選擇最低價中標,，這可能導致環(huán)衛(wèi)工人待遇低,，項目質(zhì)量差等不良后果。對于這種情況,，咨詢機構更應該發(fā)揮自己的專業(yè)能力,，合理測算環(huán)衛(wèi)作業(yè)各環(huán)節(jié)的成本價，制定科學的招標控制價,，為政府部門的決策提供合理化建議,。
（2） 原有環(huán)衛(wèi)工人的安置
在環(huán)衛(wèi)市場化項目中，原有的環(huán)衛(wèi)工人一些是勞動合同關系,，另一些則具有事業(yè)編制身份,，如何妥善的安置人員是保證項目順利推進的關鍵之一,。在設計環(huán)衛(wèi)項目市場化方案時，必須因地制宜,、因時制宜,，充分考慮政府、企業(yè)和員工的利益,，保證人員的平穩(wěn)過渡,。
（3） 環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)的處置和接收
環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)的所有權歸屬于政府相關部門，一般來說,，可以通過轉(zhuǎn)讓和租賃的方式盤活這些資產(chǎn),。轉(zhuǎn)讓能夠?qū)崿F(xiàn)政府資金的迅速回籠；租賃則可以在項目結(jié)束時使政府立即接管資產(chǎn),，確保環(huán)衛(wèi)服務的可連續(xù)性,。如果采用轉(zhuǎn)讓的方式，在方案設計過程中也應建立接管資產(chǎn)的應急機制,。
總而言之,，環(huán)衛(wèi)項目市場化不僅能帶來環(huán)境衛(wèi)生水平的提升，它更是優(yōu)化政府職能,、提高公共服務效率,、構建和諧社會的一種重要途徑。在市場環(huán)境逐漸成熟的過程中,，市場化改革的優(yōu)勢將逐漸凸顯,，面臨的問題和困難也不容小覷，政府,、社會資本,、第三方專業(yè)機構等參與各方應充分吸收已有項目的經(jīng)驗，創(chuàng)造性地解決實踐中遇到的新問題,，保障環(huán)衛(wèi)項目市場化的規(guī)范有序推進,。