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環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目市場化的初步探索與實(shí)踐
近年來,，垃圾分類在全國開展的如火如荼，成為公眾茶余飯后熱議的話題,。同時(shí),，隨著環(huán)衛(wèi)一體化的推進(jìn),，環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目也從垃圾后端處理逐漸向垃圾分類收運(yùn)、道路清掃保潔等前端延伸。本文將對(duì)環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目市場化進(jìn)程中的關(guān)鍵問題和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行討論,。
環(huán)衛(wèi)是什么,？什么是環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目市場化？
環(huán)衛(wèi)是環(huán)境衛(wèi)生的簡稱,。1997年2月建設(shè)部發(fā)布的《城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中,，將環(huán)境衛(wèi)生管理內(nèi)容分為道路清掃和保潔，生活垃圾收集,、運(yùn)輸和處理,，糞便收集、運(yùn)輸和處理,，主要公共場所環(huán)境衛(wèi)生四個(gè)部分,。2006年1月建設(shè)部發(fā)布的《中國城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生體系建設(shè)》中，城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生體系是為有效治理城鄉(xiāng)生活廢棄物,、為人民群眾創(chuàng)造清潔,、優(yōu)美的生活和工作環(huán)境而進(jìn)行的有關(guān)生活廢棄物的清掃、保潔,、收集,、運(yùn)輸、處理,、處置,、綜合利用和社會(huì)管理等活動(dòng)的總稱。
環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目市場化可以理解為將環(huán)衛(wèi)服務(wù)的供給由政府主管單位轉(zhuǎn)移給社會(huì)力量,，最終達(dá)到提升環(huán)衛(wèi)服務(wù)效率和質(zhì)量的目的,。
環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目市場化的必要性
1.服務(wù)成本高，財(cái)政資金緊缺
政府主管部門在財(cái)政資金有限的情況下,，很難滿足公眾不斷提高的對(duì)環(huán)境衛(wèi)生的需求,。為了追求社會(huì)效益最大化，政府方不得不投入大量財(cái)力,、物力和人力,，財(cái)政壓力日漸增加。引入社會(huì)力量進(jìn)入環(huán)衛(wèi)行業(yè)是解決這一問題的有效途徑,。
2.競爭機(jī)制弱,，服務(wù)質(zhì)量參差不齊
傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)行業(yè)的公共服務(wù)具有天然的壟斷性，由于缺乏競爭,，供給服務(wù)的一方改善服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力不足,。通過環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目市場化，引入競爭機(jī)制,，在市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的調(diào)節(jié)下,，受服務(wù)群體可以在同等條件下享受到更高質(zhì)量的服務(wù)。
3.管理機(jī)制亂,，權(quán)責(zé)不清
環(huán)衛(wèi)管理當(dāng)前存在作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不一,，職責(zé)不清等現(xiàn)象。在環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目市場化的過程中,，政府決策與執(zhí)行職能相互分離,，這種獨(dú)立性可以使政府和市場發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)變政府職能,，激發(fā)市場活力,。
環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目市場化的可行性
1.環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目市場化配套政策加速推進(jìn)
十八大政府工作報(bào)告中明確了我國服務(wù)型政府的定位，自此公共服務(wù)市場化改革全面開啟,。隨后出臺(tái)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》,、《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》等文件，進(jìn)一步為公共服務(wù)市場化提供政策支持,。
2.環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目市場化前景廣闊
根據(jù)住建部發(fā)布的《2017年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》,，截至2017年底，全國城市道路清掃保潔面積為842,048萬平方米,，生活垃圾清運(yùn)量為21,521萬噸,，公共廁所數(shù)量為136,084座?？h城道路清掃保潔面積為247,581萬平方米,，生活垃圾清運(yùn)量為6,747萬噸，公共廁所數(shù)量為45,808座,。
按照城市道路清掃保潔10元/㎡,，縣城道路清掃保潔5元/㎡，城市垃圾清運(yùn)75元/噸,，縣城垃圾清運(yùn)35元/噸,，城市公廁管理10萬/座/年，縣城公廁管理5萬/座/年的標(biāo)準(zhǔn),，計(jì)算得到2017年我國環(huán)衛(wèi)市場空間約為1310億元,。據(jù)此口徑按年平均6%的增長率保守估計(jì)，預(yù)計(jì)到2020年環(huán)衛(wèi)空間可達(dá)1560億元（見下圖）,，巨大的市場潛力為環(huán)衛(wèi)行業(yè)的市場化提供了現(xiàn)實(shí)可行性,。
3.社會(huì)資本進(jìn)入意愿較強(qiáng)
隨著民眾對(duì)環(huán)境衛(wèi)生要求的提升，很多企業(yè)也看到了環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化廣闊的前景和商業(yè)利益,。政府有意愿引入社會(huì)力量,，社會(huì)資本也有意愿進(jìn)入環(huán)衛(wèi)市場，政企合作的結(jié)果將是雙贏,。
環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目市場化模式和實(shí)踐
1.政府購買服務(wù)
環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目本質(zhì)上屬于勞動(dòng)密集型,，這種特點(diǎn)決定了與政府購買服務(wù)模式的適配性,。2013年《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》發(fā)布，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量,，加大政府購買服務(wù)力度,。自此，通過政府購買服務(wù)方式,，各地環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目市場化力度明顯加強(qiáng),。
2.PPP模式
2014年起，國家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP模式,，目前各地環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目數(shù)量明顯增多,。與傳統(tǒng)的政府購買服務(wù)相比，PPP項(xiàng)目具有投資規(guī)模較大,、合作期限較長,、付費(fèi)與績效考核掛鉤等特點(diǎn)：
（1）投資額明顯提高。與政府購買服務(wù)不同的是,，環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目大多包含建設(shè)內(nèi)容,，環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目的投資額明顯提高。
（2）合作期限長,。政府購買服務(wù)模式下的環(huán)衛(wèi)市場化項(xiàng)目,，合作年限多為3年或5年，而環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目均在10年以上（含10年）,。這種長期的合作關(guān)系要求政府更為謹(jǐn)慎選擇合適的社會(huì)資本,。
（3）強(qiáng)調(diào)績效付費(fèi)，且多為按年度付費(fèi),。環(huán)衛(wèi)PPP項(xiàng)目更加突出績效考核的重要性,，必須嚴(yán)格遵從財(cái)政部有關(guān)可用性付費(fèi)和績效付費(fèi)的要求。
3.環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目市場化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
環(huán)衛(wèi)市場化項(xiàng)目在實(shí)踐中已有不少案例,，大岳在此領(lǐng)域也積累了不少經(jīng)驗(yàn),，近期實(shí)施的部分項(xiàng)目包括武威市環(huán)衛(wèi)一體化及靜脈產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目、沈陽市大東區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)PPP項(xiàng)目,、天津市東麗無瑕街道環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目等,。
4.重點(diǎn)問題關(guān)注
（1） 環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場指導(dǎo)價(jià)的制定
在項(xiàng)目實(shí)施過程中，我們發(fā)現(xiàn)部分政府部門對(duì)環(huán)衛(wèi)作業(yè)價(jià)格的調(diào)控不合理,。有的片面追求降低財(cái)政支出,，選擇最低價(jià)中標(biāo)，這可能導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)工人待遇低,，項(xiàng)目質(zhì)量差等不良后果,。對(duì)于這種情況，咨詢機(jī)構(gòu)更應(yīng)該發(fā)揮自己的專業(yè)能力,，合理測算環(huán)衛(wèi)作業(yè)各環(huán)節(jié)的成本價(jià),，制定科學(xué)的招標(biāo)控制價(jià),，為政府部門的決策提供合理化建議。
（2） 原有環(huán)衛(wèi)工人的安置
在環(huán)衛(wèi)市場化項(xiàng)目中,，原有的環(huán)衛(wèi)工人一些是勞動(dòng)合同關(guān)系,，另一些則具有事業(yè)編制身份，如何妥善的安置人員是保證項(xiàng)目順利推進(jìn)的關(guān)鍵之一,。在設(shè)計(jì)環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目市場化方案時(shí),，必須因地制宜,、因時(shí)制宜,，充分考慮政府、企業(yè)和員工的利益,，保證人員的平穩(wěn)過渡,。
（3） 環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)的處置和接收
環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)的所有權(quán)歸屬于政府相關(guān)部門，一般來說,，可以通過轉(zhuǎn)讓和租賃的方式盤活這些資產(chǎn),。轉(zhuǎn)讓能夠?qū)崿F(xiàn)政府資金的迅速回籠；租賃則可以在項(xiàng)目結(jié)束時(shí)使政府立即接管資產(chǎn),，確保環(huán)衛(wèi)服務(wù)的可連續(xù)性,。如果采用轉(zhuǎn)讓的方式，在方案設(shè)計(jì)過程中也應(yīng)建立接管資產(chǎn)的應(yīng)急機(jī)制,。
總而言之,，環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目市場化不僅能帶來環(huán)境衛(wèi)生水平的提升，它更是優(yōu)化政府職能,、提高公共服務(wù)效率,、構(gòu)建和諧社會(huì)的一種重要途徑。在市場環(huán)境逐漸成熟的過程中,，市場化改革的優(yōu)勢(shì)將逐漸凸顯,，面臨的問題和困難也不容小覷，政府,、社會(huì)資本,、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)等參與各方應(yīng)充分吸收已有項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造性地解決實(shí)踐中遇到的新問題,，保障環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目市場化的規(guī)范有序推進(jìn),。