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關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見
政府和社會(huì)資本合作（PPP）實(shí)施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務(wù),、拉動(dòng)有效投資的作用,，但在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。為貫徹落實(shí)黨中央,、國務(wù)院決策部署,，進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，切實(shí)激發(fā)民間投資活力,，現(xiàn)就規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制（簡稱新機(jī)制）提出如下指導(dǎo)意見,。
一、準(zhǔn)確把握新機(jī)制的總體要求
以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),，深入貫徹黨的二十大精神,，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，完整,、準(zhǔn)確,、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局,，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展,，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制,，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用,，拓寬民間投資空間,，堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營水平,，確保規(guī)范發(fā)展,、陽光運(yùn)行。
（一）聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目,。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目,，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本,、具備一定投資回報(bào),，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù),、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下,，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持,；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營,、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。除此之外,，不得通過可行性缺口補(bǔ)助,、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式,，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本,。
（二）全部采取特許經(jīng)營模式。政府和社會(huì)資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實(shí)施,，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況,，合理采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）,、改建—運(yùn)營—移交（ROT）,、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（BOOT）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營—移交（DBFOT）等具體實(shí)施方式,，并在合同中明確約定建設(shè)和運(yùn)營期間的資產(chǎn)權(quán)屬,，清晰界定各方權(quán)責(zé)利關(guān)系。
（三）合理把握重點(diǎn)領(lǐng)域,。政府和社會(huì)資本合作應(yīng)限定于有經(jīng)營性收益的項(xiàng)目,，主要包括公路、鐵路,、民航基礎(chǔ)設(shè)施和交通樞紐等交通項(xiàng)目,，物流樞紐、物流園區(qū)項(xiàng)目,，城鎮(zhèn)供水,、供氣,、供熱、停車場等市政項(xiàng)目,，城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理項(xiàng)目,，具有發(fā)電功能的水利項(xiàng)目，體育,、旅游公共服務(wù)等社會(huì)項(xiàng)目,，智慧城市、智慧交通,、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項(xiàng)目,。
（四）優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與,。要堅(jiān)持初衷、回歸本源,，最大程度鼓勵(lì)民營企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目,，制定《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》（以下簡稱清單，見附件）并動(dòng)態(tài)調(diào)整,。市場化程度較高,、公共屬性較弱的項(xiàng)目,，應(yīng)由民營企業(yè)獨(dú)資或控股,；關(guān)系國計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目,，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%,；少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的項(xiàng)目,，應(yīng)積極創(chuàng)造條件,、支持民營企業(yè)參與。對(duì)清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目,，可積極鼓勵(lì)民營企業(yè)參與,。外商投資企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目按照外商投資管理有關(guān)要求并參照上述規(guī)定執(zhí)行。
（五）明確管理責(zé)任分工,。國家發(fā)展改革委要牽頭做好特許經(jīng)營模式推進(jìn)工作,，切實(shí)加強(qiáng)政策指導(dǎo)。地方各級(jí)人民政府要切實(shí)負(fù)起主體責(zé)任,，規(guī)范推進(jìn)本級(jí)政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營項(xiàng)目,。地方各級(jí)人民政府可依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等,，作為特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（以下簡稱項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)）,，負(fù)責(zé)特許經(jīng)營方案編制,、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂,、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管,、合作期滿移交接收等工作。地方各級(jí)發(fā)展改革部門要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用,，嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目特許經(jīng)營方案等有關(guān)內(nèi)容,，依法依規(guī)履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案職責(zé),。各級(jí)財(cái)政部門要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度,，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，加大財(cái)會(huì)監(jiān)督力度,，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律,。
（六）穩(wěn)妥推進(jìn)新機(jī)制實(shí)施。把握好工作力度,、節(jié)奏,，2023年2月政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項(xiàng)目，以及后續(xù)新實(shí)施的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目,，均應(yīng)按照本指導(dǎo)意見規(guī)定的新機(jī)制執(zhí)行,，不再執(zhí)行2015年5月印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》。
二,、規(guī)范推進(jìn)建設(shè)實(shí)施
（七）嚴(yán)格審核特許經(jīng)營方案,。對(duì)擬采取特許經(jīng)營模式實(shí)施的項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)參照可行性研究報(bào)告編寫規(guī)范,，牽頭編制特許經(jīng)營方案,，并比照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，由有關(guān)方面履行審核手續(xù),，以合理控制項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模,、明確項(xiàng)目產(chǎn)出（服務(wù)）方案。在審核特許經(jīng)營方案時(shí),，要同步開展特許經(jīng)營模式可行性論證,，對(duì)項(xiàng)目是否適合采取特許經(jīng)營模式進(jìn)行認(rèn)真比較和論證；必要時(shí)可委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)估,，提高可行性論證質(zhì)量,。
（八）公平選擇特許經(jīng)營者。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的特許經(jīng)營方案,，通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營者（含特許經(jīng)營者聯(lián)合體,，下同）。應(yīng)將項(xiàng)目運(yùn)營方案、收費(fèi)單價(jià),、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評(píng)定標(biāo)準(zhǔn),，并高度關(guān)注其項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)運(yùn)營能力,、企業(yè)綜合實(shí)力,、信用評(píng)級(jí)狀況。選定的特許經(jīng)營者及其投融資,、建設(shè)責(zé)任原則上不得調(diào)整,，確需調(diào)整的應(yīng)重新履行特許經(jīng)營者選擇程序。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和項(xiàng)目建設(shè)投資,、運(yùn)營成本,、投資回收年限等，合理確定特許經(jīng)營期限,，充分保障特許經(jīng)營者合法權(quán)益,。特許經(jīng)營期限原則上不超過40年，投資規(guī)模大,、回報(bào)周期長的特許經(jīng)營項(xiàng)目可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長,，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。
（九）規(guī)范簽訂特許經(jīng)營協(xié)議,。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與特許經(jīng)營者應(yīng)在法律地位平等,、權(quán)利義務(wù)對(duì)等的基礎(chǔ)上簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。需成立項(xiàng)目公司的,，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與特許經(jīng)營者簽訂協(xié)議,，約定其在規(guī)定期限內(nèi)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議,。特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)明確項(xiàng)目實(shí)施范圍,、產(chǎn)出（服務(wù)）質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、投資收益獲得方式,、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控、協(xié)議變更,、特許經(jīng)營期限等內(nèi)容,，約定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,。
（十）嚴(yán)格履行投資管理程序,。對(duì)政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經(jīng)營項(xiàng)目，應(yīng)按照《政府投資條例》有關(guān)規(guī)定履行審批手續(xù),；對(duì)由社會(huì)資本方單獨(dú)投資的項(xiàng)目,，應(yīng)按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定履行核準(zhǔn)或備案手續(xù)。規(guī)范履行項(xiàng)目調(diào)整程序,，完成審批,、核準(zhǔn)或備案手續(xù)的項(xiàng)目如發(fā)生變更建設(shè)地點(diǎn),、調(diào)整主要建設(shè)內(nèi)容、調(diào)整建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等重大情形,，應(yīng)報(bào)請(qǐng)?jiān)瓕徟?、核?zhǔn)機(jī)關(guān)重新履行項(xiàng)目審核程序，必要時(shí)應(yīng)重新開展特許經(jīng)營模式可行性論證和特許經(jīng)營方案審核工作,。特許經(jīng)營項(xiàng)目法人確定后,，如與前期辦理審批、用地,、規(guī)劃等手續(xù)時(shí)的項(xiàng)目法人不一致,，應(yīng)依法辦理項(xiàng)目法人變更手續(xù)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)給予必要支持和便利,。
（十一）做好項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理,。特許經(jīng)營者應(yīng)做深做實(shí)項(xiàng)目前期工作，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定優(yōu)化工程建設(shè)方案,，合理安排工期,，有效控制造價(jià)，保障工程質(zhì)量,，做好運(yùn)營籌備,。對(duì)地質(zhì)條件復(fù)雜、施工風(fēng)險(xiǎn)較大,、存在維修養(yǎng)護(hù)困難的項(xiàng)目,，應(yīng)完善勘察和施工設(shè)計(jì)，強(qiáng)化建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)控制,，防止項(xiàng)目爛尾,。項(xiàng)目建成后，應(yīng)依法依規(guī)及時(shí)組織竣工驗(yàn)收和專項(xiàng)驗(yàn)收,。需要試運(yùn)行或試運(yùn)營的項(xiàng)目,，應(yīng)在投入試運(yùn)行或試運(yùn)營前符合相應(yīng)要求并取得試運(yùn)行或試運(yùn)營許可。
三,、切實(shí)加強(qiáng)運(yùn)營監(jiān)管
（十二）定期開展項(xiàng)目運(yùn)營評(píng)價(jià),。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)測分析，開展運(yùn)營評(píng)價(jià),，評(píng)估潛在風(fēng)險(xiǎn),，建立約束機(jī)制，切實(shí)保障公共產(chǎn)品,、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率,。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將社會(huì)公眾意見作為項(xiàng)目監(jiān)測分析和運(yùn)營評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，加大公共監(jiān)督力度，按照有關(guān)規(guī)定開展績效評(píng)價(jià),。
（十三）懲戒違法違規(guī)和失信行為,。如特許經(jīng)營者存在違反法律法規(guī)和國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重危害公共利益,，造成重大質(zhì)量,、安全事故或突發(fā)環(huán)境事件等情形，有關(guān)方面應(yīng)依法依規(guī)責(zé)令限期改正并予以處罰,。對(duì)提供的公共產(chǎn)品,、公共服務(wù)不滿足特許經(jīng)營協(xié)議約定標(biāo)準(zhǔn)的，特許經(jīng)營者應(yīng)按照協(xié)議約定承擔(dān)違約責(zé)任,。依法依規(guī)將項(xiàng)目相關(guān)方的失信信息納入全國信用信息共享平臺(tái),。
（十四）規(guī)范開展特許經(jīng)營協(xié)議變更和項(xiàng)目移交等工作。在特許經(jīng)營協(xié)議有效期內(nèi),，如確需變更協(xié)議內(nèi)容,，協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上依法簽訂補(bǔ)充協(xié)議。特許經(jīng)營期限屆滿或提前終止的,，應(yīng)按協(xié)議約定依法依規(guī)做好移交或退出工作,，嚴(yán)禁以提前終止為由將特許經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^建設(shè)—移交（BT）模式變相舉債；擬繼續(xù)采取特許經(jīng)營模式的,，應(yīng)按規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營者,，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者。特許經(jīng)營期限內(nèi)因改擴(kuò)建等原因需重新選擇特許經(jīng)營者的,，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者,。對(duì)因特許經(jīng)營協(xié)議引發(fā)的各類爭議，鼓勵(lì)通過友好協(xié)商解決,，必要時(shí)可根據(jù)爭議性質(zhì),，依法依規(guī)申請(qǐng)仲裁、申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政,、民事訴訟,，妥善處理解決。
（十五）建立常態(tài)化信息披露機(jī)制,。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容,、特許經(jīng)營中標(biāo)結(jié)果、特許經(jīng)營協(xié)議主要內(nèi)容,、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營考核結(jié)果等非涉密信息,，依托全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái),，及時(shí)向社會(huì)公開。特許經(jīng)營者應(yīng)將項(xiàng)目每季度運(yùn)營情況、經(jīng)審計(jì)的年度財(cái)務(wù)報(bào)表等信息,，通過適當(dāng)方式向社會(huì)公開,。
四、加大政策保障力度
（十六）加強(qiáng)組織實(shí)施,。各地區(qū)要壓緊壓實(shí)主體責(zé)任,，完善工作機(jī)制，精心組織實(shí)施,。各有關(guān)部門要強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng),，明確政策規(guī)定，加強(qiáng)實(shí)施監(jiān)管,。國家發(fā)展改革委要制定特許經(jīng)營方案編寫大綱,、特許經(jīng)營協(xié)議范本和實(shí)施細(xì)則，指導(dǎo)各地區(qū)按照新機(jī)制要求依法合規(guī),、穩(wěn)妥有序?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目,，并會(huì)同有關(guān)方面及時(shí)修訂完善特許經(jīng)營相關(guān)制度文件，營造良好制度環(huán)境,。
（十七）做好要素保障和融資支持,。支持在不改變項(xiàng)目地表原地類和使用現(xiàn)狀的前提下，利用地下空間進(jìn)行開發(fā)建設(shè),，提高土地使用效率,。支持依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強(qiáng)度，通過特許經(jīng)營模式推動(dòng)原有資產(chǎn)改造與轉(zhuǎn)型,，提高資產(chǎn)利用效率,。探索分層設(shè)立國有建設(shè)用地使用權(quán)，支持項(xiàng)目依法依規(guī)加快辦理前期手續(xù),。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)可控,、商業(yè)可持續(xù)的原則，采用預(yù)期收益質(zhì)押等方式為特許經(jīng)營項(xiàng)目提供融資支持,。積極支持符合條件的特許經(jīng)營項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）,。
（十八）支持創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施方式。鼓勵(lì)特許經(jīng)營者通過技術(shù)創(chuàng)新,、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設(shè)和運(yùn)營成本,，提高投資收益，促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目更好實(shí)施,。特許經(jīng)營者在保障項(xiàng)目質(zhì)量和產(chǎn)出（服務(wù)）效果的前提下,，通過加強(qiáng)管理、降低成本,、提升效率,、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營者所有,。鼓勵(lì)符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán),。